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歷史背景

到9世紀(jì)后半期，吐蕃統(tǒng)治階級內(nèi)部出現(xiàn)權(quán)貴之爭，平民起義接二連三，戍邊軍民脫離吐蕃統(tǒng)治自號“溫末”投唐，使得吐蕃王朝徹底崩潰。與此同時，地方勢力不斷擴大,割據(jù)局面與日俱增，“有的幾千戶、幾百戶聚居在一起，互不統(tǒng)屬。”

鄰近內(nèi)地的藏族地區(qū)，即現(xiàn)今甘肅、青海、四川、云南等省的部分地方,在吐著統(tǒng)治期間，這里曾是唐蕃統(tǒng)治階級挑起戰(zhàn)亂的前沿陣地，區(qū)內(nèi)以藏族為主體的各族人民,在生產(chǎn)和生活上都遭到很大破壞。隨著吐蕃和唐王朝的衰亡，在這一地區(qū)延續(xù)二百余年的戰(zhàn)亂歷史宣告結(jié)束，人民又過上了安定的生活。

在政治方面，從這里陸續(xù)興起的一些藏族地方集團，都曾向唐朝和五代十國的一些王朝納貢、請封，或請求派官治理，并與之建立了不同程度的隸屬關(guān)系。公元10世紀(jì)中葉,宋朝建立，這種政治上的隸屬關(guān)系，又有了進一步的加強。

1260年忽必烈即帝位后，封八思巴為國師。1264年在元中央設(shè)立了掌管全國佛教事務(wù)和藏族地區(qū)地方行政事務(wù)的機關(guān)—總制院，其下設(shè)3個管理藏族地區(qū)的宣慰使司都元師府。甘、青兩省的藏族地區(qū)和四川阿壩、甘孜北部的一些地方屬吐蕃等處宣慰使司都元帥府(府地在今臨夏)。在藏族聚居區(qū)，元朝設(shè)有宣慰使、安撫使、招討使、萬戶、千戶等官職，負(fù)責(zé)管理當(dāng)?shù)氐能娬聞?wù)。萬戶以下的職官，都是任命當(dāng)?shù)氐纳咨蠈尤宋锍洚?dāng)，并且可以世襲，逐漸發(fā)展成為以后的土司。”

各級官員都是僧俗并用，軍政兼攝，即在地方上不但管理民政,而且同時又管理軍務(wù)。這種僧俗官員并行的制度，一直延續(xù)了下來,成為此后西藏政教合一地方封建政權(quán)沿用的定制。

到明代，對藏區(qū)的統(tǒng)治基本上沿襲了元朝的一套制度。明朝在藏族地區(qū)除分封僧官外，還封三大法王，法王之下又有大國師、國師、禪師等僧官。跟元朝相同，明朝繼續(xù)扶植佛教，賜封佛教領(lǐng)袖人物，采取“多封眾建”的政策,對各個教派都根據(jù)不同情況，分別予以封賜。

就甘、青、川的部分藏區(qū)而言，到了元代，地方勢力已逐漸形成。在上下作格(今四川省若爾蓋、甘肅甘南合作)等地,已出現(xiàn)了很多大小不等的部落和地方勢力。在意識形態(tài)方面,時值西藏佛教史上教派涌現(xiàn)的階段。元朝統(tǒng)治階級為了征服西藏，不但以武力的形式，還采取從意識形態(tài)領(lǐng)域滲透的方略，推崇佛教，以封賜法王、大國師等名號的手段來籠絡(luò)教派首領(lǐng)。是時佛教在安多地區(qū)的發(fā)展也很快,出現(xiàn)了大小不一的許多寺院,其中屬薩迦教派者最多。處于教派眾多，各地方勢力及教派之間相互紛爭的形勢下，尋找政治靠山是事關(guān)教派存亡與發(fā)展的大事。那些興起的地方勢力也十分需要鞏固他們剛剛建立的統(tǒng)治權(quán)力。他們很懂得利用宗教作為麻痹勞動人民斗志的工具，故扶植佛教，使佛教為他們的階級利益服務(wù)。在這種前提下，薩迦派則順應(yīng)歷史潮流，以貢噶堅贊為首的薩迦派代表,于1246年應(yīng)忽必烈邀請來涼州與闊端會晤，從而使薩迦派取得了西藏十三萬戶的領(lǐng)導(dǎo)地位。分屬薩迦派系和其他派系的地方寺廟集團為了自己的存亡與發(fā)展，也在積極地尋找政治、經(jīng)濟、軍事靠山。因政治和宗教屬上層建筑的重要組成部分，統(tǒng)治階級為了維護其統(tǒng)治地位，往往利用宗教從意識形態(tài)方面統(tǒng)一人們的思想，這才是政治與宗教互相發(fā)生關(guān)系的根本原因。那些部落首領(lǐng)和地方勢力也需要一種精神的統(tǒng)治工具，利用宗教作為屬民的精神支柱，鞏固和提高自己的政治地位。如卓尼楊土司的先祖些地頭人，前去朝拜卓尼寺，被該寺第一任法臺薩迦派“格西”尊為施主,并委托由他管理寺院的所有事務(wù)，和寺院形成施主和受施的關(guān)系。這種神權(quán)和族權(quán)的結(jié)合，是宗教政治化的最初反映。

到了明代，那些元時受封的地方勢力更加強盛。明朝采用“以本土之人，司本土之事”的措施,分封土司，安撫地方勢力。當(dāng)時在甘、青川、云南等地的少數(shù)民族中封了許多土司，僅在洮州一帶就封了土司、僧綱、都指揮使、指揮僉事、千戶、百戶等不下幾十個。其中卓尼土司的先祖些地頭人集族權(quán)與教權(quán)于一身，并因功被授予世襲指揮僉事兼武德將軍。這樣不僅在政治上、宗教上有了一定的地位，而且將其管轄的地方武裝也納入了邊疆兵備的編制，形成了在政治、經(jīng)濟、軍事上具有自治權(quán)力的封建世襲集團，平時治理地方事務(wù)，戰(zhàn)時應(yīng)朝廷調(diào)遣。土司一年或兩三年之間向朝廷進貢一次，受到朝廷物質(zhì)上的回賜和榮譽上的封號，以此來榮耀自己的統(tǒng)治地位，以便威鎮(zhèn)屬民，或以求得朝廷封號來牽制各地方勢力之間互相吞并的危險。